Terrain photovoltaïque : quelles autorisations et règles d’urbanisme avant de lancer un projet ?
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Vous êtes propriétaire d’un terrain et envisagez d’y développer une centrale photovoltaïque ? Avant de vous engager pour plusieurs années, une question essentielle doit être posée : votre terrain est-il réellement compatible avec un projet photovoltaïque et dans quelles conditions pourra-t-il être autorisé ?
La surface disponible ne suffit pas à déterminer le potentiel d’un foncier. Son zonage au PLU ou PLUi, son usage actuel ou passé, la présence de servitudes, de risques naturels, de contraintes environnementales ou patrimoniales, mais aussi certaines règles propres aux terrains agricoles, naturels ou boisés peuvent réduire fortement la surface exploitable, rallonger le développement, voire rendre le projet impossible.
Ces contraintes peuvent également avoir des conséquences très concrètes pour le propriétaire : modification du projet, réduction de la puissance installable, évolution des conditions économiques proposées ou immobilisation du terrain pendant plusieurs années sans garantie que la centrale soit finalement construite.
L’analyse de la faisabilité urbanistique constitue donc l’une des premières étapes à réaliser avant de sécuriser un projet photovoltaïque.
Dans cet article, nous vous expliquons :
quelles règles d’urbanisme s’appliquent à votre terrain ;
comment vérifier si le photovoltaïque y est autorisé ;
quelles autorisations doivent être obtenues selon le projet ;
quels acteurs interviennent dans leur instruction ;
quelles contraintes peuvent rallonger ou remettre en cause le développement ;
et quels points un propriétaire doit avoir identifiés avant de s’engager avec un développeur.
L’objectif n’est pas de faire de vous un spécialiste du droit de l’urbanisme, mais de vous permettre de comprendre les principaux facteurs qui déterminent la faisabilité de votre terrain et les conséquences qu’ils peuvent avoir sur votre projet.
Par quelles étapes le projet photovoltaïque doit il nécessairement passer ?
Signer avec un développeur ne garantit absolument pas que la centrale verra le jour. Avant sa construction, le projet doit franchir plusieurs étapes décisives — études, permis, recours, raccordement, tarif de vente, financement — dont chacune peut retarder, réduire ou faire échouer le projet.
Pendant ce temps, votre terrain peut rester immobilisé plusieurs années. D’où l’importance, avant de signer, de comprendre précisément le calendrier et les risques du projet.
La frise ci-dessous présente les principales étapes d’un projet photovoltaïque de plus de 3 MWc, de la signature de la promesse de bail jusqu’à sa mise en service puis, à terme, au démantèlement de l’installation.
Quelles règles sont applicables à mon foncier ?
Pour revenir à la base, l'urbanisme a pour but d'organiser, de planifier et d'aménager les espaces et territoires, afin notamment d'améliorer le cadre de vie.
Le cadre global de cette matière est fixé au niveau national afin de maintenir une cohérence sur l'ensemble du territoire français.
Plus spécifiquement en ce qui concerne le cadre des installations photovoltaïques, celui-ci est principalement fixé au niveau du Code de l'urbanisme qui compile un ensemble de règles relatives à ces installations :
Cadre général de l'agrivoltaïsme : apport pour l'activité agricole, maintien des rendements, taux de couverture maximum...
Cadre général des installations agricompatibles : élaboration du document cadre et zones d'implantations.
Règles d'artificialisation des sols : hauteur des constructions, densité d'implantation, type d'ancrage.
Régimes spéciaux applicables aux territoires de littoral et de montagne : construction en continuité de l'urbanisation et dérogations.
Ce cadre général et national d'urbanisme est complété par des règles locales plus spécifiques en vue de maintenir une harmonie du territoire à plus petite échelle. C'est ce qui explique que dans certaines communes du Pays basque, la couleur des volets ne peut être autre que certaines teintes de rouge ou de vert, que le maintien des toits en zinc est souvent requis à Paris ou encore que l'usage du bois pour les façades et toitures des chalets est imposé dans certaines communes des Alpes.
Les communes et intercommunalités ont donc un fort pouvoir de planification et de décision dans l'aménagement de leur territoire et des règles qui s'y attachent, ce qui peut influencer directement la faisabilité d'un projet photovoltaïque.
Ces règles locales sont généralement fixées au sein d'un document d'urbanisme communal ou intercommunal.
Quel document d'urbanisme s'applique à mon foncier ?
Pour connaitre les règles spécialement applicables à un terrain, il est nécessaire de consulter le document d'urbanisme qui y est applicable.
Dans la majorité des cas, ce document est :
Soit un plan local d'urbanisme (PLU) lorsqu'il est élaboré par la commune
Soit un plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) lorsqu'il est élaboré par la collectivité de communes ou d'agglomération
Dans une moindre mesure et essentiellement pour les petites communes :
Un document simplifié appelé "carte communale" peut être élaboré pour délimiter simplement les zones constructibles ou non.
Ou, lorsqu'aucun document n'est élaboré, le Réglement national d'urbanisme (RNU) s'applique. Dans ce cas, les mêmes règles s'appliquent à toutes les communes concernées et aucun zonage n'est effectué.
Une fois que le document d'urbanisme applicable à un terrain est identifié, il convient de s'intéresser à son contenu et aux règles qui en découlent.
Quelles règles sont établies par le document d'urbanisme ?
Au sein d'un PLU(i), plusieurs pièces sont essentielles pour connaitre les règles applicables à un terrain :
Le document graphique
C'est au sein du document graphique que l'on retrouve le zonage à l'échelle de chaque parcelle cadastrale.
4 types de zones peuvent y être identifiés :
Zone U = Zone urbaine
Zone AU = Zone à urbaniser
Zone A = Zone agricole
Zone N = Zone naturelle et forestière
Ces zones peuvent parfois elles-mêmes être divisées en plusieurs secteurs ou sous secteurs. Par exemple, une parcelle peut se situer en secteur NPv, donc en zone naturelle et en secteur dédié au développement du photovoltaïque. Dans ce cas, la commune fait le choix de délimiter au sein de son document graphique les zones favorables au développement des énergies renouvelables.
Les règles générales applicables à chaque zone sont en partie définies au niveau national. Toutefois, ces règles peuvent être assouplies ou restreintes par les communes ou collectivités au sein du règlement écrit.
Zone agricole = agrivoltaïsme ? Il existe aujourd'hui deux cadres pour le photovoltaïque au sol en zone A et N que sont l'agrivoltaïsme et l'agri-compatibilité. L'agrivoltaïsme correspond au cadre des installations photovoltaïques implantées sur des parcelles agricoles et qui. contribuent durablement à l'installation, au maintien ou au développement d'une production agricole. Ce cadre introduit en 2023 par la loi APER impose différents critères pour ces installations. Il est applicable aux installations sur parcelles agricoles ou présentant les mêmes caractéristiques. Ainsi, qu'une parcelle soit en zone A ou N, si elle est exploitée, elle est soumise au régime de l'agrivoltaïsme. L'agri-compatibilité est aujourd'hui une exception à l'agrivoltaïsme sur les zones naturelles et agricoles. Ainsi, seules les parcelles identifiées dans le document cadre du département, élaboré par la chambre d'agriculture, peuvent accueillir ce type d'installation. Pour être intégrées dans le document cadre, les parcelles doivent être considérées comme incultes ou non exploitées depuis 2013 (ex : ancienne carrière remise en état, friche agricole depuis 2013, plan d'eau...). A défaut, elles doivent se voir appliquer le régime de l'agrivoltaïsme. Le développement de l'une ou l'autre de ces installations a un impact sur les étapes de développement, le montage contractuel et les règles applicables à l'installation. Le cadre de l'agrivoltaïsme est plus strict (taux de couverture maximal de 40%, service apporté à l'agriculteur, maintien de 90% des rendements...) et nécessite l'élaboration d'un projet agricole cohérent, en collaboration avec la chambre d'agriculture. D'un autre côté, l'agri-compatibilité permet l'implantation d'une densité plus forte de panneaux et des contraintes moins importantes, ayant pour conséquence un loyer généralement plus élevé pour les surfaces éligibles. Déterminer à l'avance si un projet correspond à l'un ou l'autre de ces régimes est donc essentiel pour négocier au mieux une promesse de bail adaptée aux enjeux et contraintes du projet. |
Le règlement écrit
Le règlement écrit est la pièce maitresse d'un PLU(i), puisque c'est lui qui détermine les règles applicables à chaque zone et chaque secteur.
A la lecture de ce document, il est possible de connaitre les constructions autorisées, autorisées sous conditions ou interdites dans chaque zone et chaque secteur. C'est aussi ce document qui peut prescrire certaines conditions techniques d'implantation et d'apparence (hauteur ou surface maximale des constructions, éloignements d'un axe routier, couleur de certains matériaux...).
Dans certaines zones ou certains secteurs, il peut donc être interdit de construire une centrale solaire au sol, ou sa construction peut être limitée par certaines prescriptions.
✖️PLU de Châteauneuf-sur-Loire (Loiret)
Sont interdites en zone A et N « les centrales photovoltaïques au sol sur des terres de production agricole. »
A l'inverse, ce document peut aussi identifier des zones dédiées au développement du photovoltaïque ou d'autres types d'énergie, ce qui les rend largement favorables à un projet.
✔️PLUi de Bourges Plus (Cher)
Sont autorisées en zone NLn « Les constructions, installations et aménagement nécessaires à l’installation de panneaux photovoltaïques au sol, à condition de :
• Respecter la règlementation nationale de non-artificialisation du sol et de non consommation d’espace naturels, agricoles et forestiers ;
• Être compatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou sylvicole du terrain sur lequel ils sont implantés et de ne pas porter atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. »
Si le photovoltaïque est explicitement interdit dans le règlement pour certaines zones, il est parfois possible de demander à la mairie une modification de cette règle ou bien un changement de zonage de la parcelle étudiée afin de la soustraire à cette interdiction.
Focus : La modification du PLU(i) Lorsque le zonage applicable à un foncier, et le règlement qui s'y attache, ne sont pas compatibles avec le développement d'un projet photovoltaïque, il est possible de demander une modification du PLU(i) afin de changer les règles applicables au terrain ou à la zone. Les seules personnes compétentes pour initer cette modifcation sont le maire dans le cadre d'un PLU et le président de l'intercommunalité pour un PLUi. Cette compétence exclusive peut être bloquante si le maire ou le président de l'intercommunalité sont défavorables au projet. Lorsque la commune ou l'intercommunalité a élaboré son projet de modification du PLU(i), celui-ci est soumis à enquête publique à l’occasion de laquelle toute personne concernée peut partager ses observations et recommandations. A l'issue de l'enquête publique, le projet de modification peut prendre en compte des ajouts et suppressions issus de la participation du public puis est soumis au vote du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'intercommunalité. Il faut alors retenir qu'une incompatibilité de principe du zonage d'urbanisme n'est pas rédhibitoire pour la réalisation d'un projet. La modification est possible mais elle est soumise à la volonté politique de la commune ou de l'intercommunalité. Aussi, cette modification implique des délais supplémentaires (en moyenne 8-10 mois). Ces délais doivent impérativement être pris en compte lors de la signature de la promesse de bail avant d'accorder au développeur une longue exclusivité. Des solutions existent pour éviter une immobilisation rallongée du terrain sans avancement du projet, en imposant la réalisation de certains jalons sous un certain délai. |
L'existence de servitudes d'utilité publique
Dans l'étude des contraintes et règles applicables à un foncier, il est nécessaire de s'assurer de l'absence de servitude d'utilité publique (SUP) sur la zone d'implantation d'un projet ou de la compatibilité du projet avec la SUP.
Il existe 4 types de SUP :
les servitudes relatives à la conservation du patrimoine naturel, culturel et sportif.
les servitudes relatives à l’utilisation de certaines ressources et équipements : énergie, mines et carrières, canalisations, communications, télécommunications ;
les servitudes relatives à la défense nationale ;
les servitudes relatives à la salubrité et à la sécurité publique : notamment les plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN ou PPRNP) et les plans de prévention des risques technologiques (PPRT)...
Parmi ces SUP, il est assez fréquent que des terrains se situent dans le périmètre d'un plan de prévention des risques d'inondation (PPRI). Une telle servitude grevant un terrain n'empêche pas systématiquement la réalisation d'un projet mais impose de prendre en compte les règles et contraintes qui s'y attachent, sans quoi l'autorisation d'urbanisme peut être refusée en raison des risques pour la sécurité et la salubrité publique.
Un PPRI, comme le PLU, dispose d'une cartographie des zones plus ou moins à risque et d'un règlement contenant des règles applicables à chaque zone. Ces zones sont établies sur la base des plus fortes inondations connues, généralement lors de crues centennales, ce qui peut expliquer le zonage à risque de certains secteurs qui ne sont en principe jamais (du moins ces dernières décennies) inondés.
Afin de se conformer au PPRI et lorsque le terrain ne se trouve pas dans une zone trop à risque avec de potentiels forts courants, un projet doit être conçu de manière à placer les panneaux photovoltaïques au dessus des plus hautes eaux connues et dans le sens de la circulation de l'eau.
L'existence d'un PPRI sur un terrain est donc à prendre en compte le plus en amont possible, celui-ci imposant une configuration spéciale de la centrale et par conséquent des coûts supplémentaires.
Les orientations d'aménagement et de programmation (OAP)
Les OAP retranscrivent la stratégie globale d'aménagement d'une commune. Elles peuvent traiter d'une zone spécifique de la commune ou bien d'un secteur en particulier.
Dans certains cas, les communes adoptent une OAP sectorielle dédiée au secteur de l'énergie. Le cas échéant, il est possible de connaitre la politique globale d'aménagement de la commune pour le développement des énergies renouvelables et donc de savoir si un terrain est favorisé ou non par la commune pour ce développement. Les prescriptions de ces OAP peuvent d'ailleurs prendre en compte des enjeux de covisibilité, de patrimoine ou d'environnement, ce qui permet une appréhension de ces enjeux dès la phase amont.
Le PLUi de la communauté de communes du Réolais en Sud Gironde (33) établi, au sein de son OAP Énergie, une cartographie des zones identifiées comme privilégiée, favorables et défavorable pour l'accueil d'installations photovoltaïque.
Cette cartographie n'est pas autant contraignante que le règlement écrit et graphique mais manifeste la volonté de l'intercommunalité dans l'aménagement de son territoire. Un projet situé dans les zones identifiées comme privilégiées sera donc davantage soutenu par l'intercommunalité lors de sa consultation au stade de l'instruction du projet.
Focus : la signature d'une promesse de bail emphytéotique Entre cette phase amont d'identification des règles applicables à un foncier et la phase aval de réalisation des procédures d'urbanisme, le foncier sur lequel un projet photovoltaïque est envisagé doit être sécurisé par un développeur, sauf si le propriétaire développe lui même le projet. Pour sécuriser un foncier, le développeur signe avec le propriétaire une promesse de bail emphytéotique, visant à immobiliser le terrain pour la période de développement (demandes d'urbanisme, obtention d'une convention de raccordement, d'un tarif de rachat et d'un financement). La signature d'un tel contrat est engageant pour plusieurs décennies pour un propriétaire. Il est alors essentiel, avant de signer cette promesse, de s'assurer des critères de compatibilité et de potentiel du terrain pour évaluer objectivement l'offre et les conditions proposées par le développeur. Pour cela, il est nécessaire de challenger le développeur et son offre, sa stratégie de développement, les procédures envisagées, le résultat de sa préétude, les contraintes possibles. L'idée est de s'assurer que l'offre proposée par le développeur est compatible avec les enjeux du terrain et suffisamment sécurisante pour le propriétaire. A cette fin, une analyse indépendante du potentiel du terrain et des conditions proposées par le développeur permet au propriétaire de s’engager en connaissance de cause et de préserver ses intérêts pendant toute la durée du développement, puis du bail le cas échéant. Cette étude indépendante de la faisabilité d'un projet permet aussi d'anticiper certaines contraintes administratives possibles, pouvant avoir un impact économique par la réduction de la surface exploitable et donc de la puissance installable et/ou par le rallongement de la durée de développement en raison de procédures ou études complémentaires. Il peut même arriver que cette première étude démontre que le projet est impossible dans les conditions actuelles. Une étude indépendante permet ainsi au propriétaire de signer en connaissance de cause, sur la base d'un avis objectif à propos du terrain et de la proposition faite par un développeur. Cela évite notamment d'immobiliser un terrain sur plusieurs années et sans contrepartie financière pour un projet qui ne verra jamais le jour. |
Quelle(s) autorisation(s) pour un projet photovoltaïque ?
Après avoir appréhendé les règles applicables à un terrain et s'être assuré de la faisabilité de principe d'un projet photovoltaïque sur cette emprise, il est nécessaire de suivre certaines procédures et de demander une autorisation d'urbanisme.
Les différents acteurs et instances consultées
Dans le cadre du développement d'un projet photovoltaïque, les instances et acteurs consultés sont multiples et il est important de bien comprendre le rôle de chacune d'entre elles pour chaque étape. Les principaux sont répertoriés dans ce tableau :
Commune et intercommunalité | La commune et l'intercommunalité ne délivrent pas le permis de construire mais sont à l'origine de la planification locale, sont compétentes pour la modification du PLU(i) et sont systématqiuement consultées pour donner leur avis durant l'instruction. |
Préfet | Le préfet est l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire |
DDT(M) : Direction départementale des territoires (et de la mer) | La DDT est le service instructeur du dossier (urbanisme, défrichement le cas échéant) au niveau de la préfecture. Elle pilote la consultation des autres services. |
Mission régionale de l'autorité environnementale (MRAe) | La MRAe rend l'avis d'autorité environnementale sur l'étude d'impact, ou statue sur l'examen au cas par cas. |
Direction régionale de l'Environnement, de l'Aménagement et du Logement (DREAL) | La DREAL instruit le volet environnemental, notamment la dérogation « espèces protégées » et les enjeux Natura 2000. |
Architecte des Bâtiments de France (ABF) | L'ABF rend un avis simple ou conforme sur l'insertion patrimoniale du projet. |
Service départemental d'incendie et de secours (SDIS) | Le SDIS est consulté dans l'élaboration d'un projet , notamment dans les départements à fort risques d'incendies, afin de réduire ces risques dans la conception de la centrale. |
Chambre d'agriculture | La chambre d'agriculture donne son avis dans le cadre de projets agrivoltaïque sur le maintien de l'activité agricole et le suivi de l'exploitation. Elle élabore aussi le document cadre. |
Commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) | La CDPENAF se prononce sur la consommation d'espaces agricoles, naturels et forestiers. Son avis est requis pour les projets agrivoltaïques et les PV au sol en zone A ou N, notamment dans l'élaboration du document cadre. |
Les procédures préalables à la demande d'autorisation d'urbanisme
Certaines étapes sont nécessaires avant de pouvoir déposer une demande d'autorisation d'urbanisme.
La principale concerne la procédure d'évaluation environnementale. En effet, selon la puissance prévisionnelle d'un projet photovoltaïque, celui ci est soumis à :
évaluation environnementale au cas par cas pour les projets d'une puissance comprise entre 300 kWc et 3 MWc.
évaluation environnementale systématique pour les projets d'une puissance supérieure ou égale à 3 MWc.
Cette procédure vise à prendre en compte l'impact environnemental du projet en amont de sa réalisation. La soumission ou non à évaluation environnementale peut avoir un fort impact sur la durée et le coût de développement d'un projet.
Le seuil de puissance d'évaluation environnementale systématique pour les projets photovoltaïques était initialement fixé à 1MWc. Il a été rehaussé à 3MWc par un décret du 27 juillet 2026 afin d'aligner ce seuil avec celui de soumission à permis de construire.
L'évaluation environnementale au cas par cas
L'évaluation environnementale au cas par cas est applicable au projet de moins de 3 MWc ayant en principe un risque d'impact environnemental plus faible.
Cette procédure consiste à effectuer une demande auprès de l'autorité environnementale, le cas échéant à la Mission régionale d'autorité environnementale (MRAe), pour savoir si un projet est soumis ou non à évaluation environnementale.
A cette fin, il est nécessaire de compléter un formulaire Cerfa (N° 14734*03) présentant notamment :
le pétitionnaire
la nature, l'objectif et les caractéristiques du projet
un plan du projet
les autorisations nécessaires pour la réalisation du projet
la sensibilité environnementale de la zone d’implantation envisagée
l'impact potentiel du projet sur l'environnement et la santé humaine
Pour la réalisation de cette étape, notamment concernant le volet sensibilité et impact environnemental, il est généralement nécessaire de recourir à un bureau d'étude environnementale afin de réaliser un prédiagnostic du terrain d'implantation.
Suite au dépôt de cette demande, l'autorité environnementale dispose de 15 jours calendaires pour demander des pièces complémentaires et 35 jours calendaires pour rendre sa décision.
Si l'autorité environnementale estime qu'une évaluation environnementale n'est pas nécessaire au vu du projet, de la sensibilité du site et des enjeux, alors il ne sera pas nécessaire d'effectuer d'études complémentaires dans le cadre de la demande d'autorisation d'urbanisme.
A l'inverse, l'autorité environnementale peut estimer qu'une étude d'impact est nécessaire et il faudra donc suivre le même processus que dans le cadre de l'évaluation environnementale systématique.
De même, en l’absence de réponse dans le délai de 35 jours, il naît une décision implicite valant obligation de réaliser une étude d’impact.
Dans le cadre d'un projet dans la Drôme, d'une puissance prévisionnelle de 0,9MWc, la procédure de cas par cas a été suivie. Cependant, au stade du prédiagnostic du terrain réalisé par un bureau d'étude, des risques forts de présence de zone humide ont été identifiés sur une grande partie du terrain. L'autorité environnementale a ainsi soumis le projet à évaluation environnementale, ce qui par ses délais et ses coûts potentiels, ont stoppé le projet, celui-ci n'étant plus soutenable économiquement. Cet exemple illustre l'importance de la prise en compte des enjeux environnementaux potentiels que présente un terrain au plus tôt dans le projet. |
L'évaluation environnementale systématique
Si le projet est d'une puissance supérieure ou égale à 3MWc ou suite à une décision de soumission pour l'autorité environnementale, alors une évaluation environnementale doit être réalisée.
Cette évaluation environnementale est composée de deux grandes étapes :
L'étude d'impact
L'étude d'impact consiste à la réalisation, via un bureau d'étude spécialisé :
d'études de la faune et de la flore sur 4 saisons : sur une période d'un an, un bureau d'étude vient étudier et relever les différentes espèces de faune et de flore présentes sur le terrain d'étude pour ensuite en dresser l'inventaire.
de prélevées pédologiques : les zones humides étant protégées, il est nécessaire d'effectuer plusieurs relevés du sol, répartis sur le terrain, afin de connaitre la nature de celui-ci et sa sensibilité. La découverte d'une zone humide sur le terrain conduit généralement à un évitement de celle-ci.
d'une étude paysagère : cette étude vise à déterminer la valeur du site et d'identifier les potentiels impacts d'un projet sur des éléments patrimoniaux protégés à proximité, pour les riverains ou depuis les axes routiers. Pour cette étude, l'usage du photomontage est fréquent pour analyser l'impact depuis différents points de vue.
Lorsque l'ensemble de ces relevés de terrains sont effectués, il revient au bureau d'étude de rédiger un document appelé "étude d'impact", visant à établir la sensibilité du site d'implantation et les potentiels impacts du projet, puis de prévoir des mesures d'évitement, de réduction et de compensation (dites "ERC") des impacts envisagés.
Ce document est alors soumis à l'autorité environnementale, en principe la MRAe, qui aura 2 mois pour rendre son avis concernant l'étude d'impact et le projet en lui même. Cet avis servira notamment d'aide à la décision pour les services instructeurs de la demande d'autorisation d'urbanisme.
La consultation du public
Suite à la remise de l'étude d'impact à l'autorité environnementale, une procédure de consultation du public est mise en place en vue de prendre en compte l'avis du public, notamment des riverains, quant aux divers impacts pouvant être générés par le projet ou à l'inverse quant au soutien de la population pour un projet.
Cette consultation du public se matérialise, dans le cadre des projets photovoltaïques, sauf exception, par une enquête publique. Celle-ci a pour "objet d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l'élaboration des décisions susceptibles d'affecter l'environnement."
Concrètement, l'enquête publique est ouverte pour une durée ne pouvant être inférieure à trente jours et est conduite par un commissaire enquêteur. Pendant cette période, toute personne intéressée peut partager ses observations sur un registre ou les adresser directement au commissaire enquêteur. À l'issue de l'enquête, celui-ci rend un rapport ainsi que des conclusions motivées, favorables ou défavorables au projet.
L'évaluation environnementale, que ce soit via l'étude d'impact et l'avis de l'autorité environnementale ou via l'enquête publique et l'avis du commissaire enquêteur, sert d'aide à la décision pour l'administration dans le cadre de l'instruction d'une demande d'urbanisme et permet de mieux apprécier l'impact d'un projet d'un point de vue environnemental, paysager, social ou territorial. Cela peut aussi permettre au porteur de projet de redimensionner le projet en fonction des résultats de cette évaluation environnementale.
L'autorisation d'urbanisme
Suite à la réalisation de l'étude d'impact, si celle-ci est nécessaire, et en amont de l'enquête publique, le porteur de projet doit déposer une demande d'autorisation d'urbanisme.
Selon la puissance prévisionnelle d'un projet photovoltaïque, l'autorisation nécessaire et la procédure à suivre ne sont pas les mêmes :
Pour un projet au sol d'une puissance comprise entre 3kWc et 3MWc, une déclaration préalable est nécessaire
Pour tout projet au sol d'une puissance supérieur ou égale à 3MWc, un permis de construire doit être obtenu.
La soumission à l'une ou l'autre de ces procédures a un fort impact sur l'importance des pièces à constituer et transmettre et sur la durée d'instruction de l'autorisation.
La déclaration préalable (DP)
La déclaration préalable est une procédure allégée dédiée aux travaux considérés comme de faible ampleur. Elle est applicable aux projets photovoltaïques d'une puissance prévisionnelle comprise entre 3kWc et 3MWc.
Dans le cadre de cette procédure, le dossier de demande correspond à un formulaire Cerfa, dans lequel le porteur de projet doit renseigner un certain nombre d'informations sur son identité, les parcelles concernées par le projet envisagé et une description de celui-ci. En complément de ce formulaire, un certain nombre de pièces complémentaires est exigé, notamment un plan de situation, un plan de masse ou encore une représentation de l'aspect extérieur de la construction, généralement réalisée par photomontage.
L'objectif de cette procédure est de permettre à l'administration, de s'assurer du respect des lois et réglementations d'urbanisme applicables au terrain d'implantation et au type de projet.
Qui vérifie la conformité du projet aux règles d'urbanisme et délivre l'autorisation ? En droit commun, cette vérification est réalisée par la commune ou l'intercommunalité lorsque la compétence d'urbanisme a été transmise. Cependant, dans le cadre des projets photovoltaïques, il revient au préfet d'instruire les demandes d'urbanisme, excepté dans le cas où la production d'énergie est majoritairement destinée à de l'autoconsommation individuelle. Cela signifie que le rôle du maire est important, mais pas déterminant dans l'instruction d'un projet photovoltaïque :
Toutefois, la décision finale revient au préfet qui est libre de suivre, ou non, l'avis de la commune sur le projet. |
Suite au dépôt du dossier de déclaration préalable auprès de la mairie qui le transmet à la préfecture, le délai d'instruction est en principe d'un mois, sauf si le projet se situe dans une zone protégée nécessitant l'avis de l'Architectes des Bâtiments de France (ABF), auquel cas le délai est porté à 2 mois.
A l'issue du délai d'instruction, sans réponse de la part de l'administration, une décision tacite de non-opposition nait et l'on considère alors que l'autorisation d'urbanisme est obtenue. Pour sécuriser davantage un projet, il est recommandé de demander au service instructeur une attestation de non opposition.
Cette autorisation peut toutefois faire l'objet :
d'un recours dans un délai de 2 mois à partir de son affichage en mairie
d'un retrait dans un délai de 3 mois suivant la date de décision, si elle s'avère être illégale
Lorsque ces deux délais sont écoulés, l'autorisation est dite "purgée de tout recours" et est donc obtenue et valable pour une durée initiale de 3 ans, pouvant sous conditions être prorogée pour plusieurs périodes d'un an dans la limite de 10 ans à compter de la date d'autorisation.
Cette première procédure applicable aux projets de moins de 3MWc est donc plus allégée, nécessitant un dossier de demande moins important et ayant un délai d'instruction rapide.
Cela explique l'intérêt porté aux petits projets ne dépassant pas le seuil de puissance afin d'éviter les procédures liées au permis de construire et et à l'évaluation environnementale, plus longues et plus couteuses.
Le permis de construire (PC)
Le permis de construire est applicable aux projets photovoltaïques d'une puissance supérieure ou égale à 3MWc.
Pour obtenir un permis de construire, il est nécessaire de suivre une procédure similaire à celle de la déclaration préalable mais plus complète.
Tout d'abord, comme exposé plus haut, les projets d'une puissance supérieure à 3MWc sont soumis à évaluation environnementale systématique, ce qui signifie qu'en amont du dépôt de dossier de demande de PC, il est nécessaire de réaliser une étude d'impact, impliquant la réalisation d'études faune flore sur un an puis la rédaction, par un bureau d'étude de ce document.
Pour le dépôt de demande de PC, il est nécessaire de transmettre à l'administration les mêmes informations que pour la DP (identité, parcelles concernées, description du projet, plan de situation, plan de masse, présentation du terrain...) ainsi que des pièces complémentaires exigées au cas par cas selon la localisation, la nature et les enjeux du terrain et listées dans le code de l'urbanisme. Certaines de ces procédures seront étudiées plus tard en ce qui concerne les autorisations complémentaires.
Focus : Le cas des projets scindés sur plusieurs parcelles : Lorsqu'un projet se situe sur plusieurs entités foncières, il se pose la question de savoir si une demande unique et globale de permis de construire doit être déposée ou s'il est nécessaire de déposer une demande par entité. En réalité, la réponse varie selon plusieurs critères. En principe, un ensemble immobilier unique doit faire l'objet d'un seul permis de construire, sauf si l'ampleur et la complexité du projet justifient que des éléments dotés d'une vocation fonctionnelle autonome donnent lieu à des permis distincts. À l'inverse, des constructions distinctes sans lien physique ni fonctionnel entre elles n'ont pas à faire l'objet d'un permis unique et peuvent donner lieu à des autorisations distinctes. (Conseil d'Etat, 17 juillet 2009, Commune de Grenoble) Dans le cas particulier d'ombrières construites sur plusieurs parkings distincts mais situés sur un même site industriel, le lien physique existe si les entités foncières sur lesquelles se trouvent les parkings sont contiguës et appartiennent au même propriétaire (l'entreprise). Cependant, le lien technique et économique (maître d'ouvrage unique, des installations électriques et raccordement mutualisés ou encore du calendrier commun) n'est pas suffisant pour caractériser un lien fonctionnel caractérisant un ensemble immobilier unique devant obligatoirement faire l’objet d’un même permis de construire (Conseil d'État, 12 oct. 2016, n° 391092). Lorsque les installations sont considérées comme divisibles, alors il est recommandé et possible de déposer des demandes de permis de construire distinctes pour chacune d'entre-elles, bien qu'il reste autorisé de déposer une demande unique à condition que les entités foncières soient contiguës et situées dans la même unité de compétence (ex : commune). |
A partir du dépôt de demande en mairie, le dossier est transféré au préfet. En principe, le délai d'instruction d'un permis de construire classique est de 3 mois pour les constructions autres que des maisons individuelles. Cependant, ce délai est systématiquement prolongé car il ne démarre qu'à la réception de l'avis rendu par autorité environnementale à propos de l'étude d'impact ainsi qu'à la réception du rapport du commissaire enquêteur portant sur l'étude d'impact.
Parfois, il est également nécessaire d'obtenir des avis complémentaires comme un avis de l'Architecte des Bâtiments de France (ABF), ce qui prolonge de 2 mois le temps d'instruction.
Enfin, certains services instructeurs sont "saturés" et ne peuvent respecter les délais initiaux d'instruction.
Par exemple, dans le département du Cher, dans le cadre de certains projets photovoltaïques, le délai d'obtention d'une décision portant sur une demande de permis de construire peut mettre près de 3 ans. Cette durée n'est pas sans impact sur le développement d'un projet et l'immobilisation de certains terrains.
Lorsque la décision d'autorisation, d'autorisation sous prescription ou de refus est délivrée, tout comme pour la déclaration préalable, elle peut faire l'objet d'un recours dans un délai de 2 mois suivant sa publication mairie et d'un retrait par l'administration, dans un délai de 3 mois en cas d'illégalité de celle-ci.
Comme pour la DP, le permis de construire est valable pour une durée initiale de 3 ans, pouvant sous conditions être prorogée pour plusieurs périodes d'un an dans la limite de 10 ans à compter de la date d'autorisation.
Les autorisations complémentaire
Dans certains cas, des autorisations complémentaires sont nécessaires dans le cadre de la demande d'autorisation d'urbanisme en raison d'enjeux spécifiques au terrain. Parmi les plus récurrentes, l'autorisation de défrichement, la dérogation espèce protégée et l'avis de l'architecte des batiments de France peuvent être demandés au cas par cas.
L'autorisation de défrichement
Le défrichement est une opération volontaire ayant pour effet de détruire l’état boisé d’un terrain et de mettre fin à sa destination forestière. Dans le cadre d'un projet photovoltaïque, il peut arriver qu'un défrichement soit nécessaire lorsqu'une parcelle est boisée sur toute ou partie de sa surface.
Lorsque ce défrichement conduit à la destruction de boisements situés dans un espace boisé de plus de 4 ha (seuil pouvant être abaissé jusqu'à 0,5ha dans certains départements), une autorisation est nécessaire pour ce défrichement.
Selon le principe d’antériorité de l’article L341-7 du code forestier, l’autorisation de défrichement doit être obtenue préalablement à la délivrance de l’autorisation administrative à laquelle est soumis la construction envisagée sur le terrain défriché (DP ou PC).
A cette fin, un dossier de demande d’autorisation de défrichement doit être déposé auprès de la direction départementale des territoires (DDT). Celle-ci dispose d'un délai en principe de 2 mois pour instruire la demande après réception du dossier de demande complet. Ce délai peut être porté à 4 mois lorsque le préfet juge nécessaire que soit effectué une reconnaissance de la situation des terrains, ou à 6 mois en cas de soumission du projet à enquête publique (dans le cas où le projet serait soumis à évaluation environnementale).
En cas d'obtention de cette autorisation, des mesures compensatoires sont prescrites, pouvant prendre la forme de boisements compensateurs (d'une surface jusqu'à 5 fois équivalente à la surface défrichée dans le massif des Landes de Gascogne par exemple) et/ou du versement d’une indemnité équivalente au Fond stratégique de la forêt et du bois.
Cette procédure peut s'avérer longue et constitue un préalable indispensable dans le cadre d'une demande d'autorisation d'urbanisme.
Dans le cadre d'un projet de centrale photovoltaïque, accompagné par Solaire Conseil, dans les Landes, une autorisation de défrichement a dû être obtenue pour le déboisement d'une surface d'environ 6ha sur une entité foncière totale de 25ha. Ce défrichement était nécessaire dans le cadre de l'implantation de la centrale, notamment pour la mise en place de zones d'écartement pour les incendies. L'autorisation a été obtenue auprès de la DDTM des Landes et des mesures de compensation ont été prescrites. Un foncier compensatoire de 18ha a donc été reboisé. |
La dérogation espèce protégée
Lorsqu'à l'issue de l'étude d'impact, des espèces protégées sont découvertes sur le terrain d'implantation, et qu'après avoir envisagé des mesures d'évitement et de réduction, l'implantation du projet est susceptible d'impacter une ou plusieurs espèces protégées, il est nécessaire d'obtenir une dérogation à l'interdiction de détruire une espèce protégée.
Le Code de l’environnement (articles L.411-1 et L.411-2) pose un principe clair :
il est interdit de détruire, altérer ou perturber les espèces protégées et leurs habitats,
cette interdiction s’applique en tout temps et en tout lieu.
Cependant, la réglementation prévoit une possibilité de dérogation, à condition de répondre à trois critères cumulatifs :
Pas d’alternative satisfaisante au projet envisagé ;
Motif d’intérêt public majeur (sécurité, santé, projet économique ou social important) : cet intérêt est présumé pour les projets d'énergie renouvelable depuis la loi APER de 2023
Garantie du maintien dans un état de conservation favorable des populations d’espèces concernées.
En pratique, cela signifie que si un terrain, même artificiel, abrite des espèces protégées (oiseaux, chauves-souris, amphibiens, flore…), tout projet d’aménagement nécessitera une demande de dérogation "espèces protégées". Cette demande est instruite par la DREAL, avec l’avis soit du Conseil scientifique régional du patrimoine naturel (CSRPN) soit du Conseil National de Protection de la Nature.
Pour instruire cette demande, l'administration dispose d'un délai de 4 mois, à l'isssue duquel, sans réponse, la demande est rejetée.
Cette dérogation espèce protégée n'est pas à demander en amont de la demande de permis de construire. Elle peut être demandée en parallèle et est nécessaire pour la mise en oeuvre du permis de construire, la destruction d'espèces protégées sans autorisation constituant une infraction.
L'avis de l'architecte des bâtiments de France.
Lorsque le terrain se situe dans une zone protégée au titre de la protection du patrimoine (site inscrit, classé, abord des monuments historiques), il est nécessaire pour l'administration d'obtenir de la part de l'architecte des bâtiments de France (ABF) un avis sur l'impact de la construction sur la zone patrimoniale protégée.
Cet avis peut prendre deux formes différentes :
Avis simple : dans le cadre des sites inscrits ou classés, l'ABF donne un avis simple. Cela signifie que le préfet peut appuyer sa décision de délivrance ou de refus de permis de construire sur cet avis mais il n'est pas obligé de le suivre.
Avis conforme : lorsqu'un projet est situé sur la zone d'un site patrimonial remarquable ou aux abords d'un monument historique, l'avis délivré par l'ABF est conforme, ce qui signifie que le préfet ne peut délivrer une autorisation d'urbanisme pour le projet en cas d'avis défavorable de l'ABF.
Cette procédure complémentaire est réalisée pendant l'instruction de la demande d'autorisation d'urbanisme et prolonge son délai d'un mois dans le cadre de la déclaration préalable et de deux mois dans le cadre du permis de construire, délai égal à celui accordé à l'ABF pour délivrer son avis.
Ce qu'il faut retenir
Avant de signer avec un développeur, un propriétaire doit savoir si son terrain est réellement compatible avec un projet photovoltaïque et dans quelles conditions celui-ci pourra être développé.
La compatibilité urbanistique est une première étape essentielle, mais elle ne suffit pas à garantir la réalisation du projet. Raccordement au réseau, contraintes environnementales, équilibre économique, financement ou encore solution de valorisation de l’électricité peuvent ensuite ralentir, réduire ou remettre en cause le projet.
Ces contraintes peuvent avoir des conséquences directes pour le propriétaire : réduction de la surface exploitable, baisse de la puissance installable, allongement des délais, évolution des conditions économiques proposées ou immobilisation du foncier pendant plusieurs années.
Avant d’accorder une exclusivité à un développeur, il est donc essentiel de disposer d’une vision objective de la faisabilité réelle du terrain et des principaux risques du projet.
Une analyse trop optimiste ou incomplète peut conduire à signer une promesse de bail sur la base d’un projet surdimensionné, puis à subir plusieurs années de développement incertain ou une renégociation ultérieure des conditions initialement proposées.
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